顺德是佛山市与广州市联系的重要核心区域之一,上世纪80年代，顺德大力发展乡镇企业，成为“广东四小虎”之一。90年代，顺德村级工业园兴起，培育了体系完整的产业链条，孵化了美的、碧桂园两个世界500强企业，造就了以制造业闻名的“广东顺德”，然而，率先发展，也率先面临“天花板”,创造顺德经济辉煌，扮演了珠三角制造业摇篮角色的村级工业园，逐渐成为发展桎梏，不仅挤占了大量用地空间，还成为“小散乱弱”的代名词。
2018年9月，广东省委深改组正式批复同意顺德率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，鼓励顺德“大胆试、大胆闯、自主改”，为全省高质量发展提供样本和示范。同时顺德区委区政府明确，2021年底要基本完成村级工业园改造任务。因此摸清顺德区村级工业园改造背景与改造历程具有重要的现实意义。
01顺德区村级工业园改造背景:大面积低效工业园区空间难以释放，亟需产业升级，淘汰落后产能
目前，学界内对低效村级工业园的概念内涵尚无明确界定。根据2016年国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》，城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已被确定为建设用地但布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地(且其权属清晰，不存在争议)。基于上，对于低效村级工业园则可以理解为在集体土地上，空间布局、生产效益、环保和就业等诸多方面存在问题而未达到应有使用效能的工业用地。[1]
截至2018年5月，顺德土地开发强度为52%，382个村级工业园占全区工业用地近70%，但产出比只有27%，仅贡献4.3%的税收。[2]与此同时，这些工业园区普遍存在生产工艺落后、管理方式粗放、安全隐患多、生态环保不过关等问题，结合佛山市村级工业园的普遍情况总结为以下几点特征：
1.占地庞大，土地利用低效
顺德现有382个村级工业园，总面积13.5万亩，有超过1.5万家企业，村级工业园普遍存在“两低”情况，即土地利用率低，投入产出低。平均容积率只有0.8，且以低矮的简易厂房为主，可再利用不多，相比之下，深圳很多村级工业园提升都是利用原旧厂房、旧物业进行的。
2. 产能落后，产业低端化越来越严重
顺德区的村级工业园企业虽然为数众多，但多以有色金属加工、五金、纺织、家具、服装、陶瓷等传统产业为主，产业层次较低，再加优质企业大量外迁，淘汰关停企业不少。村集体为保障集体和农民的经济收入，招商引资的门槛越来越低。
3.环保安全生产问题突出
尽管近年来佛山市持续地对村级工业园的环保、安全生产问题进行整治，但问题依然很突出，主要表现在：一是隐患较多。全市村级工业园存在污染物排放企业多达2万家，顺德尚有65%企业没有经过合法的环评审批，废气、废水、废渣排放现象比较严重，过去五年，南海区70%的安全生产事故都来自村级工业园。[3]二是整治难度大。企业无牌无证经营居多，以游击战术对抗执法检查，整治后又反弹的现象时有发生。
4.规划建设水平低，管理缺位，改造困难
顺德区村级工业园土地利用布局过于分散（见表二），绝大部分园区产业集聚度不高，建设见缝插针，安全隐患较多，基础设施配套不完善且损坏、老化严重，市政、环境卫生、企业服务等管理水平比较低。这些都严重影响了村级工业园的投资环境和生产、生活环境。利益主体多，关系复杂，土地“挂起”、“两违”、以租代买等问题难以处理。
02顺德区村级工业园改造历程
1.自下而上的市场主导探索阶段，“工改商住”成为普遍现象（2017之前）
根据佛山市自然资源局顺的分布网络平台公开的城市更新专题工作实施方案（改造方案），从有改造项目方案记录的2015年起至2017年前后，村级工业园受城市产业结构调整、城市空间资源约束和区位地价上升等因素影响，一些村级工业园开始“自下而上”自发性升级改造活动（见表三）。与此同时佛山房地产市场迅猛发展，土地价格上涨，村级工业园用地权属人在开展“三旧”改造时，更倾向于“工改商住”（指将工业用地改造为住宅及商业楼宇的项目），以获得更丰厚的土地收益，造成农村集体土地隐形市场越来越活跃，工业用地数量越来越少，大量工业用地通过城市更新退出中心城区。据统计，城市更新已实施项目中，工业用地占比由原来的75.5%下降至11.9%，中心城区产业空心化趋势明显，在一定程度上削弱了佛山市工业立市的基础，也对佛山市的产业升级造成一定的影响。[4]
顺德现有382个村级工业园，总面积13.5万亩，有超过1.5万家企业，村级工业园普遍存在“两低”情况，即土地利用率低，投入产出低。平均容积率只有0.8，且以低矮的简易厂房为主，可再利用不多，相比之下，深圳很多村级工业园提升都是利用原旧厂房、旧物业进行的。
2.政府推动阶段，村级工业园改造确定为政府“头号工程”，“工改工”成为主导改造方向（2018年-2019年）
3.村改“爆发”阶段（2020年）
03顺德区村级工业园“工改工”改造模式与实践
顺德的探索，首先从制度开始。顺德区向广东省委深改委、省自然资源厅申请并获得了 11 项政策支持，创新8种改造模式和20多项政策，出台了68份文件。这些制度和政策有效处理了土地权属复杂、改造路径单一、改造成本过高、各方利益难平衡等问题。
从制度到模式，从理论到实践的探索受到实际土地权属、村集体组织土地整备能力、社会资本介入意愿等多种因素的综合影响，顺德区在“工改工”过程中，从无到有，逐渐形成了8种不同改造模式。按土地性质、土地交易方式、村集体组织收益、土地整备主体等要素可将这8种模式进行横向对比：
根据政府在改造过程中的参与程度，可将8种改造模式分为政府全面主导（政府生态修复、政府直接征收模式）、政府主导（政府挂账收储模式）、政府前期参与（政府统租统管模式）、政府引导＋财政扶持＋项目监管（企业自主改造模式）、政府引导＋财政扶持（国有集体混合开发模式、一二级开发联动模式）、政府引导（企业长租自管模式）。
在此本文将介绍顺德区重点推广的企业自主改造模式和具有鲜明特色的、能最大程度减轻“工改工”造成的企业流失阵痛的国有集体混合开发两个模式，以及具体实践中多种模式混合使用的连片开发园区案例。
1.企业自主改造模式
模式介绍：
政策红利包括：
鼓励土地高效利用，允许提高土地开发强度，土地符合一定条件的项目，可申请提高容积率等土地开发强度指标，且可通过容缺机制提高审批效率。
除一般工业项目外，还允许开发建设商品厂房、新型产业和综合型产业项目，配套设施比例和分割政策优惠，提升改造利益空间。
配套设施比例和分割政策优惠，提升改造利益空间。商品厂房和按规定分割销售，一般厂房可按省自然资源厅文件规定分割转让，单元最小建筑面积不少于300平方米。项目面积达15亩的，配套设施比例可提高至15%；面积达100亩的，配套设施可提高至20%；经批准的新型产业用地，配套设施比例可提高至30%。
政府财政扶持。用地面积达30亩或以上的自行改造的拆除重建类工改工项目：一般工业项目容积率达1.5或以上的，完成土地整理及供地手续后，按10万元/亩对土地使用权人进行扶持；商品厂房、新型产业项目容积率达到2.5或以上的，完成供地手续后，按10万元/亩进行扶持。
典型案例：北滘集成科创园
改造前：占地面积约153亩，建筑面积为3.4万平方米的单层钢结构厂房，容积率仅0.33，年总营业额逾10亿元，纳税金额逾0.3亿元，土地利用率极低。
改造后：总建筑面积约61万方，年产值预计将超200亿，保守估计是现在产值的20倍。总投资约20.8亿元。由集成集团旗下的广东睦湃科技有限公司为改造主体，规划建设14栋厂房、12栋配套宿舍，其中商品厂房约40万平方米，单层面积约1450-3800㎡。配套总部办公大楼、孵化器、员工宿舍、员工中央食堂和配套餐饮等生活设施，主导产业为智能家电、高端装备制造产业、电子信息产业等战略新兴产业。[8]规划分三期建设，一期5栋共17万方，2020年12月交付使用，2020年1月8日一期开盘，销售额超1亿元，销售面积18000平方米，预估商品厂房总销售额22.2亿元。
2.国有集体混合开发模式
模式介绍：
经协商一致，国有土地和集体土地统一通过公共资源交易平台选定单一市场主体，由市场主体按照实施方案和合作协议与被拆迁方签订拆迁补偿协议（涉及国有土地的，可先期由市场主体与被拆迁方达成协议）、落实拆迁补偿和安置、完成现状建筑物拆除、注销原有不动产权证、并按照程序完善用地手续后（改造过程中国有土地和集体土地接近性土地置换、界限调整），国有土地和集体土地分别按照有关规定直接协议出让（流转）给市场主体进行开发建设。
在保持原用地性质不变的情况下，通过货币补偿、物业安置、土地空间置换（自主改造）等三种方式进行土地整理，鼓励优质企业通过自改保育，腾出部分空间进行企业安置，最大程度减少改造的“阵痛”和清拆的“伤害”，支持本土优质企业安心留下、发展壮大。
政策红利包括：
一二级联动开发，社会资本积极性高。改造项目引入市场主体开展一级土地整理，土地整理完成后，可直接协议出让给市场主体进行开发建设，实现一二级联动开发建设，有利于调动社会资本参与积极性。
有利于解决改造资金难题。一二级联动开发主要由社会资本投入资金开展企业搬迁补偿、建筑物拆除、土地整理等工作，可大大减轻政府财政压力，同时解决村居集体缺乏土地整理资金的难题。
拆迁补偿更加灵活。通过区公共资源交易平台或镇街集体资产交易平台公开选取市场主体，程序公平公正公开，有利于保障村居集体收益最大化，且由市场主体组织开展搬迁补偿，有关补偿标砖和方式更灵活，更贴近村居集体需要。同时通过前期与国有土地使用企业沟通并确定改造意愿，由国有土地使用企业联合村居集体共同招选或委托村居集体代理招选市场主体，有利于达成连片改造共识，避免国有土地使用企业各自为战的情况。
财政扶持标准高。一二级联动改造属于自行改造，享受政府财政扶持。
有利于土地规整连片开发，满足各方利益需求。通过土地置换、界限调整等方式，规整国有土地和集体土地界线，有利于实现连片规划和统筹开发，既满足开发主体和入园企业要求，又满足村居集体利益诉求，土地利用更加高效。
典型案例：勒流江村工业区
3.多种模式合作的连片开发产业园区
模式介绍：
在“工改工”具体实践过程中，为了最大程度的保障土地规整连片开发，满足各方利益需求，出现了一批多种模式混合下的产业园区，往往以“一园多区”的形式打造空间上相邻或不相邻的几个产业园区，统一在一个主题园区或产业聚集区管理范围内。
典型案例：佛山（北滘）机器人小镇产业园（一期)
04对顺德村级工业园改造的评价与思考
1.改造成本导致工业地价提升
2.小微企业的流失导致更多相关产业的企业流失
佛山2020年底工改工累计完成面积34590亩，其中顺德将累计完成面积17925亩，大量的空置资产将被释放，探索存量工业用地升级、推进低效用地减量化有关政策、探索产业园资产证券化等将成为未来存量工业用地的探讨方向。
本期梳理了顺德区村级工业园“工改工”8大改造模式，并重点介绍相关实践案例，最后提出了对顺德村级工业园改造的评价与思考。如今，珠三角各市的村级工业园改造都在不断的实践探索中形成了符合地方特色的改造路径和模式，如深圳率先提出的M0新型产业用地、广州创新性提出“微改造，确保产业和项目的有机融合”等。面对这些产权分散、权属复杂、历史遗留问题众多的村级工业园，不仅要站在全国产业升级、数字化转型的大背景下考虑到整体经济结构面临发展停滞的困境、城市竞争力、影响力的下降，加快村改步伐，短时间腾退出大面积发展空间，新建一大批高品质、以高技术和新兴产业为主导的产业园区。更要考虑到企业在“工改工”过程中由于改造后土地成本高、物业管理费高导致的生产成本上升，大量企业搬离或倒闭，在改造完成后产业难以导入的实际困境，淘汰一批、升级一批、引进一批、尝试以渐进式更新、长期引导、产业园分级错位发展的方式满足大中小不同类型企业的需求，重塑产业活力。
参考文献:
[1]祝桂峰. 广东顺德：村级工业园的蝶变之路[N].中国自然经济报，2020-08-17.
[2]顺德举行村级工业园升级改造总攻动员大会[EB/OL]. http://www.aimslx.com/cj/2020/01/03/42334.html，2020-01-03.
[3]改造原则[EB/OL].顺德村级工业园升级改造发布平台，2019-04-26.
[4]广州市国土资源和规划委员会. 广州低效村级工业园整合改造思考[EB/OL]. 2018-02-08.
[5]雷海泉，廖瀚. 顺德再造记[N].南方日报，2020-08-07（AC02）.
[6]佛山市政协专题调研组.探索新路径 促进村级工业园全面整治提升——关于“促进我市村级工业园全面整治提升”专题调研报告. [R]. 2017-09.
[7]邓沁雯，王世福 ，邓昭华.顺德“产业发展保护区”的发展理念与空间模式[J].南方建筑, 2019（01）.
[8].南方都市报.顺德村改进行时—新发展理念实验区观察[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/427148383_161795, 2020-10-25.
[9]顺德村级工业园升级改造发布平台.加快工业用地提高开发强度审批工作！顺德进一步加强企业自改工业用地高效利用[EB/OL].
http://h5.nxnmedia.com/cff/sd_website/threeDetails.php?id=2577，2020-05-08 .
[10]集成集团官方网站.集成科创园项目介绍[EB/OL].http://www.jckg.com.cn/news2.asp?sortid=311&typeid=425&pid=6167&showlist=2&tag=jcdt，2019-11-29.